КОММЕНТАРИИ к проектам Конституционного закона «Об усилении роли политических партий

КОММЕНТАРИИ
к проектам Конституционного закона «Об усилении роли политических партий в обновлении и дальнейшей демократизации государственного управления и модернизации страны» и Закона «О внесении поправок в отдельные статьи (статья 89; п.15 статьи 93;
ч.2 статьи 102) Конституции Республики Узбекистан».

Принципиальные положения, содержащиеся в письме Президента Республики Узбекистан на имя Олий Мажлиса Республики Узбекистан

В последовательном решении задач по обновлению и демократизации страны, строительству в Узбекистане гражданского общества решающее место принадлежит кардинальному усилению роли и значения политических партий в системе государственного и общественного строительства страны. Политические партии являются важнейшим инструментом повышения политической и общественной активности граждан, выражения воли и мнения населения, в первую очередь, при реализации выборных процессов, непосредственном участии в формировании органов государственной власти в центре и на местах.
На современном этапе политического обновления и реформирования нашего общества реализация этой задачи, без преувеличения, становится одним из ключевых факторов, способных дать мощный толчок дальнейшей демократизации государственно-правовой системы и модернизации страны.
Об этом свидетельствует богатый опыт зарубежных стран, которые прошли исторически достаточно длительный путь строительства демократического государства, формирования гражданских институтов и гражданских свобод, обеспечения устойчивого развития экономики.
Своевременность постановки этой задачи обуславливается требованиями избранной нами модели поэтапного реформирования и модернизации общества, опытом, накопленным политическими партиями за годы независимости. К этому нас обязывает растущая политическая зрелость и активность населения страны.
Критически оценивая пройденный Узбекистаном непростой, трудный путь от старой и неприемлемой для нашего народа тоталитарной системы к свободному обществу, где человек, его права и свободы, его ценности и убеждения являются высшим приоритетом, мы имеем сегодня все основания однозначно утверждать о правильности избранной нами национальной модели развития, формирования государственных и общественных основ и устоев будущего нашей страны.
За годы независимости в стране создана значительная законодательная база, обеспечивающая условия для широкой общественно-политической деятельности политических партий. Приняты законы «Об общественных объединениях», «О политических партиях», «О негосударственных некоммерческих организациях», «О гарантиях избирательных прав граждан», «О финансировании политических партий» и целый ряд других актов законодательства.
В соответствии с законами о выборах в Олий Мажлис, в представительные органы власти на местах создана отвечающая современным требованиям и стандартам избирательная система, основанная на принципах многопартийности и уважения волеизъявления избирателей.
В целях осуществления демократических общественно-политических и социально-экономических реформ, повышения общественно-политической активности населения и роли местных представительных органов, совершенствования законотворческого процесса и создания эффективной системы сдержек и противовесов между законодательной, исполнительной, судебной ветвями власти высший законодательный орган страны был преобразован в двухпалатный Олий Мажлис Республики Узбекистан.
Сегодня можно с уверенностью сказать, что полтора года работы двухпалатного парламента свидетельствуют о своевременности и глубокой продуманности предпринятой парламентской реформы.
В результате за последние годы отмечается значительный рост роли и влияния законодательной власти - парламента страны, а также политических партий на ход демократических преобразований. В Законодательной палате все более активизируется деятельность фракций политических партий, расширяется межфракционная борьба, что не может не сказываться на повышении авторитета политических партий и на качестве принимаемых законодательных актов.
Обретение политического опыта и политической зрелости и, что особенно важно, финансовая самостоятельность, нахождение собственного места в обществе и опора на свой устойчивый электорат, вне всякого сомнения, - это тот путь, который сегодня проходят все наши политические партии, независимо от их платформы и политической ориентации.
В то же время необходимость углубления демократических реформ требует значительного повышения общественно-политической активности граждан, принятия новых решений, направленных на усиление роли и места политических партий в государственной и общественной жизни страны с учетом современных реалий и требований демократизации государственного строительства и общественного развития, более полного учета интересов, воли и мнения людей.
I. Исходя из этого, важнейшие цели, которые преследуют вносимые в Законодательную палату Олий Мажлиса Республики Узбекистан проекты законов, состоят в следующем:
Первое. Дальнейшее повышение общественной, политической активности в стране. Только опираясь на волю народа, активное участие граждан в проводимых реформах, их понимание и поддержку коренных преобразований, осуществляемых в стране, можно добиться реализации целей и задач обновления и модернизации страны.
Второе. Повышение инициативы, роли, воздействия и ответственности политических партий в реализации общественно-политических реформ и целевых задач политического, экономического и гуманитарного строительства в стране, осуществлении исполнительной властью внутренней и внешней политики.
Третье. Создание организационно-правовых условий для активного участия политических партий и движений в формировании органов представительной и исполнительной ветвей власти.
Важное практическое и мобилизующее значение должно придаваться тому, чтобы политические партии, получившие места в законодательных и представительных органах власти, а также независимые группы депутатов могли непосредственно участвовать в формировании исполнительных органов в центре и на местах и реализовывать через них свои программные цели.
Четвертое. Создание эффективных правовых механизмов, устанавливающих и обеспечивающих отчетность правительственных структур, органов государственной власти и в центре, и на местах перед политическими партиями, представленными в парламенте страны, партийными группами в местных представительных органах власти.
II. Для реализации указанных выше целей в проектах, внесенных на рассмотрение законов, предлагается следующее:
А. Проект Конституционного закона «Об усилении роли политических партий в обновлении и дальнейшей демократизации государственного управления и модернизации страны»
1. В целях значительного повышения роли фракций политических партий в решении задач, стоящих перед Олий Мажлисом Республики Узбекистан, а также с учетом усиливающихся процессов состязательности и межфракционной борьбы в ходе рассмотрения и принятия законопроектов и других вопросов, отнесенных к ведению палаты, в статье 2 законопроекта («Фракции политических партий в Законодательной палате») четко формулируется правовой статус партийных фракций, придерживающихся различных политических ориентаций, по-разному определяющих свое отношение к курсу и программе, декларируемой и реализуемой сформированным после выборов правительством страны.
В частности, предусматривается, что «Фракция политической партии, получившая большинство мест в Законодательной палате, составляет парламентское большинство.
Парламентское большинство могут составить также несколько фракций политических партий и депутатов, избранных от инициативных групп избирателей, создающих блок исходя из близости или совпадения своих программных целевых задач.
Фракции политических партий, а также депутаты, избранные от инициативных групп избирателей, не разделяющие курс и программу вновь сформированного правительства или отдельные её направления, могут объявить себя оппозиционными».
При этом в проекте Закона устанавливается, что объединение фракций политических партий в блок не ограничивает их самостоятельности в осуществлении прав, предусмотренных законом.
В целях создания системы гарантий эффективной деятельности парламентской оппозиции в статье 2 проекта Закона предусматривается, что «Фракции политических партий, объявившие себя парламентской оппозицией, наряду с предусмотренными законом для фракций полномочиями имеют право:
на внесение альтернативной редакции проекта закона одновременно с докладом по соответствующему вопросу ответственного комитета Законодательной палаты;
на занесение в протокол пленарного заседания Законодательной палаты своего особого мнения по обсуждаемым вопросам» и ряд других прав.
В то же время указанной статьей устанавливается, что гарантированные законом права парламентской оппозиции не могут быть ущемлены парламентским большинством.
В целях укрепления роли фракций политических партий в нижней палате парламента и исключения фактов, которые могут привести к различным конъюнктурным решениям со стороны отдельных депутатов, предлагается предусмотреть в данной статье норму, в соответствии с которой депутат, выдвинутый от политической партии и избранный в Законодательную палату, может быть членом фракции только этой партии. В связи с этим предлагается также исключить из статьи 23 Конституционного закона «О Законодательной палате Олий Мажлиса Республики Узбекистан» положение о том, что депутат, избранный от политической партии, «вправе не вступать ни в одну из фракций или депутатскую группу».
Определение фракций, их блоков, созданных в парламенте страны в качестве парламентского большинства или оппозиционных, вводится в национальное законодательство в развитие статьи 34 Конституции Республики Узбекистан, содержащей положение о том, что никто не может ущемлять права, свободы лиц, составляющих оппозиционное меньшинство в политических партиях, в представительных органах власти.
Содержащиеся в проекте Закона принципы и критерии оценки деятельности политических фракций и присоединившихся к ним независимых депутатов исходят из общепризнанной практики демократических государств, когда те или иные политические партии, которые участвуют в выборах в парламент страны, определяют свои программные цели в зависимости от того, какой курс, ориентиры и целевые задачи ставит перед собой вновь сформированное правительство.
При этом в государственно-правовых, политических системах некоторых зарубежных стран существует также практика, когда партия, получившая абсолютное большинство мест в избранном Парламенте, получает право формирования Правительства, и ее лидер или представитель этой партии претендует на должность Премьер-министра. Такая модель применима в тех государствах, которые прошли длительный путь демократического становления и имеют достаточно высокий уровень политического и общественного сознания электората.
В таких государствах партия, которая неоднократно формировала свое правительство, потеряв большинство мест в Парламенте, сохраняет, тем не менее, свое «теневое правительство», которое при необходимости может взять на себя ответственность за будущее страны.
В тех странах, где такие условия отсутствуют или еще не созданы, такая модель может привести к тому, что на арену, как правило, выходят клановость, местничество, коррупция и криминалитет, и это подтверждается практикой многих государств, где эти процессы имеют место.
2. В целях усиления роли фракций политических партий в организации деятельности нижней палаты Олий Мажлиса в статье 3 проекта закона устанавливается, что «фракция политической партии, созданная в Законодательной палате, имеет гарантированное право на замещение ее представителем одной должности заместителя Спикера Законодательной палаты». Эта норма в корне меняет действующий порядок (статья 15 Конституционного закона «О Законодательной палате Олий Мажлиса Республики Узбекистан»), в соответствии с которым «заместители Спикера Законодательной палаты на период исполнения своих обязанностей приостанавливают членство в политической партии и не могут входить в состав фракции и депутатской группы».
Принятие статьи 3 предлагаемого проекта Закона позволит не только расширить полномочия и возможности политических фракций Законодательной палаты, но и существенным образом демократизировать процессы принятия решений в Палате.
3. В целях создания правовых механизмов, обеспечивающих возможность политическим партиям, представленным в Законодательной палате, областных Кенгашах народных депутатов, а также депутатам, избранным от инициативных групп граждан, активно влиять на процесс формирования органов исполнительной власти в центре и на местах, в статье 4 проекта закона («Порядок назначения Премьер-министра Республики Узбекистан») предусматривается, что:
«Кандидатура Премьер-министра Республики Узбекистан для утверждения Законодательной палатой и Сенатом Олий Мажлиса Республики Узбекистан представляется Президентом Республики Узбекистан после проведения консультаций с каждой из фракций политических партий, представленных в Законодательной палате Олий Мажлиса Республики Узбекистан, и депутатами, избранными от инициативных групп избирателей, в течение месяца после избрания должностных лиц и формирования органов палат Олий Мажлиса Республики Узбекистан.
Утвержденной считается кандидатура Премьер-министра Республики Узбекистан, набравшая большинство голосов от общего числа депутатов Законодательной палаты и членов Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан».
В части 3 статьи 4 устанавливается, что, если при голосовании кандидатуры Премьер-министра Республики Узбекистан в Законодательной палате или Сенате Олий Мажлиса Республики Узбекистан не удалось набрать большинство голосов от общего числа депутатов Законодательной палаты или членов Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан, Президент Республики Узбекистан имеет право после проведения дополнительных консультаций с фракциями политических партий и депутатами, избранными от инициативных групп избирателей, еще дважды представлять кандидатуры на должность Премьер-министра.
В случае трехкратного отклонения Законодательной палатой или Сенатом Олий Мажлиса Республики Узбекистан представленной кандидатуры Премьер-министра Республики Узбекистан Президент Республики Узбекистан назначает исполняющего обязанности Премьер-министра Республики Узбекистан, распускает Олий Мажлис или одну из его палат.
При этом устанавливается, что в случае роспуска Законодательной палаты новые выборы проводятся в течение трех месяцев со дня принятия решения о роспуске.
Подобная система и практика имеет место в большинстве демократических стран, в частности Германии, Финляндии, Испании, Чехии, Словакии, Греции и других.
В действующем законодательстве отсутствуют правовые механизмы, позволяющие политическим партиям, их фракциям в парламенте непосредственно влиять на процесс определения кандидатуры на пост руководителя правительства. В соответствии с п. 10 статьи 93 Конституции Республики Узбекистан, Президент страны «представляет для рассмотрения и утверждения палатами Олий Мажлиса Республики Узбекистан кандидатуру Премьер-министра Республики Узбекистан и освобождает его от должности».
Введение обязательного порядка проведения консультаций с фракциями политических партий по кандидатуре на должность Премьер-министра, порядок его утверждения Парламентом, а также установление конкретно обозначенных процедур и решений, принимаемых в связи с этим, четко определяет и ограничивает правовыми рамками функции Президента, является важным шагом по пути усиления роли политических партий в формировании органов исполнительной власти, углубления демократических реформ в области государственного строительства.
4. В целях усиления парламентского контроля за деятельностью правительства в пункте «г» статьи 5 проекта закона предусматривается, что Премьер-министр Республики Узбекистан может освобождаться от должности Президентом Республики Узбекистан «по инициативе фракций политических партий в Законодательной палате, представленной в установленном порядке на рассмотрение Президента Республики Узбекистан. Президент Республики Узбекистан принимает решение об освобождении, если такая инициатива с необходимыми обоснованиями будет поддержана ведущими фракциями политических партий парламента и при постановке Президентом на голосование получит в Законодательной палате и Сенате две трети голосов от общего количества депутатов, сенаторов».
Наряду с этим проектом закона предусматривается перечень оснований, по которым руководитель Кабинета Министров может быть освобожден Президентом страны от занимаемой должности:
- по заявлению Премьер-министра об отставке;
- в случае невозможности исполнения Премьер-министром своих полномочий;
- в случае возникновения непреодолимых разногласий в составе Кабинета Министров Республики Узбекистан, ставящих под угрозу нормальное его функционирование, а также неоднократного принятия Кабинетом Министров решений, противоречащих Конституции, законам Республики Узбекистан, указам, постановлениям Президента Республики Узбекистан.
В действующем законодательстве перечень оснований, по которым Премьер-министр может быть освобожден от должности, не определен. При этом нормы, предусматривающие освобождение от должности Премьер-министра по инициативе фракций политических партий, в настоящее время в законодательстве отсутствуют.
В статье 5 проекта Закона устанавливается также, что освобождение от должности Премьер-министра Республики Узбекистан одновременно влечет за собой отставку Правительства Республики Узбекистан в целом.
5. В целях усиления роли политических партий в решении задач социально-экономического, общественно-политического развития на местах, их влияния на формирование местных органов представительной власти в статье 6 проекта Закона («Порядок назначения и утверждения хокима области, города Ташкента») устанавливается, что «Кандидатуры хокима области и города Ташкента для утверждения областным и Ташкентским городским Кенгашем народных депутатов представляются Президентом Республики Узбекистан после проведения консультаций с каждой из представленных в соответствующих Кенгашах народных депутатов партийных групп».
Утвержденной считается кандидатура хокима области или города Ташкента, набравшая большинство голосов от общего числа депутатов соответствующего Кенгаша народных депутатов.
Если при голосовании кандидатуры хокима области и города Ташкента не набрали большинства голосов от общего числа депутатов соответствующего Кенгаша народных депутатов, Президент Республики Узбекистан имеет право после проведения дополнительных консультаций с партийными группами в течение месяца еще дважды представлять кандидатуры на указанные должности.
В случае трехкратного отклонения соответствующим Кенгашем народных депутатов представленных кандидатур хокима области и города Ташкента Президент Республики Узбекистан имеет право назначить исполняющего обязанности хокима области и города Ташкента, распустить соответствующий Кенгаш народных депутатов. При этом выборы в областной и Ташкентский городской Кенгаши народных депутатов проводятся в течение трех месяцев со дня принятия решения о роспуске.
Введение в законодательство нормы, предусматривающей право роспуска соответствующего Кенгаша народных депутатов в случае возникновения непреодолимых разногласий по кандидатуре хокима области и города Ташкента, призвано обеспечить правовые гарантии стабильности, устойчивости системы государственного управления на местах, эффективное функционирование системы сдержек и противовесов. Подобная норма, предусматривающая право роспуска Президентом страны представительных органов на местах, имеется и в ряде других развитых демократических стран мира, таких, например, как Италия, Португалия и др.
В соответствии с решением областного и Ташкентского городского Кенгашей народных депутатов по кандидатуре хокима Президентом Республики Узбекистан принимается Указ. Эта норма отвечает положениям статей 93 и 102 Конституции Республики Узбекистан.
6. В целях усиления контрольных функций депутатов областных и Ташкентского городского Кенгашей народных депутатов за деятельностью хокима области и города Ташкента в статье 7 проекта закона предусматривается предоставление партийным группам права инициировать представление Президенту Республики Узбекистан обоснованных заключений о неудовлетворительной деятельности лиц, утвержденных на должность хокима области и города Ташкента. В случае если эта инициатива поддерживается ведущими партийными группами, Президент Республики Узбекистан назначает обсуждение этой инициативы в Кенгаше народных депутатов и в соответствии с результатами обсуждения принимает решение по этому вопросу.
Б. Проект закона «О внесении поправок в отдельные статьи (статья 89; п.15 статьи 93; ч.2 статьи 102) Конституции Республики Узбекистан»
В проекте Закона дается новая редакция статьи 89 Конституции, в которой устанавливается, что «Президент Республики Узбекистан является главой государства и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». Эта редакция в полной мере отвечает и соответствует аналогичным редакциям, содержащимся в конституциях многих демократических стран. Норма действующей статьи о том, что Президент страны одновременно является главой исполнительной власти в Республике Узбекистан, из Конституции исключается.
Пункт 15 статьи 93, часть вторая статьи 102 Конституции, устанавливающие порядок утверждения в должности хокима области, приводятся в соответствие с нормами проекта Конституционного закона «Об усилении роли политических партий в обновлении и дальнейшей демократизации государственного управления и модернизации страны».
Указанные выше поправки вносятся в Конституцию Республики Узбекистан в целях дальнейшей демократизации государственного управления, повышения роли и ответственности законодательной, исполнительной ветвей власти, Правительства и государственных органов на местах за осуществление возложенных на них Конституцией полномочий и, главным образом, преследуют цели усиления влияния политических партий в политической и экономической жизни и процессах обновления страны.

Принятие вносимых на рассмотрение Олий Мажлисом Республики Узбекистан проектов законов «Об усилении роли политических партий в обновлении и дальнейшей демократизации государственного управления и модернизации страны» и «О внесении поправок в отдельные статьи (статья 89; п.15 статьи 93; ч.2 статьи 102) Конституции Республики Узбекистан» станет продолжением общественно-политических реформ, результатом поэтапного эволюционного развития государственно-правовой и политической системы страны, ее продвижения от сильного государства к сильному гражданскому обществу. При этом их значение выходит далеко за рамки деятельности только законодательной и исполнительной ветвей власти. Реализация положений указанных проектов законов окажет глубокое влияние на всю систему политического, государственного устройства, на весь ход социальных, экономических и политических реформ, демократического обновления страны.